解读《青海省节约用水管理办法》

　　近日，青海省政府以第124号令公布了《青海省节约用水管理办法》（以下简称《办法》），将于2020年4月1日起全面实施。

　　《办法》根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国循环经济促进法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等有关法律法规制定，提出了“节水优先、统筹规划、合理配置、总量控制、定额管理、因地制宜、分类指导”的原则，建立了节水规划、总量与强度双控、定额管理、计划用水、节水“三同时”、水价等基本管理制度，落实了农业、工业、城镇、服务业节水等措施。同时，结合青海省实际，有针对性地提出了建立规划水资源论证、水权交易等制度，进一步明确了加强地下水管控、落实农业灌溉用水计量收费等规定，并将非常规水源纳入水资源统一配置，扩大非常规水源利用规模。

　　作为青海省节水管理工作的省政府规章，《办法》的出台是贯彻落实中央新时代“十六字治水思路”的具体体现，对于进一步规范全社会用水行为，推动各行业各领域节水，促进节水型社会建设，提升水资源利用效率和效益具有十分重要意义。

　　《办法》出台的背景

　　水是人类生存和发展不可替代的宝贵资源，是万物之母、生存之本、文明之源。青海省地处“三江之源”、“中华水塔”，每年向下游输送近600亿立方米的源头活水，惠及下游20个省区和5个澜湄流域国家，是我国乃至东南亚的重要生态安全屏障。但由于受特殊的地理位置和气候条件影响，水资源时空分布不均、干旱缺水始终是青海的基本水情，水资源总体呈现出“不均、不易、不高”的特点。

　　一是水资源时空分布不均。青海省水资源总量629.3亿立方米，但时空分布与人口、耕地、生产力发展布局不相匹配。年内分配而言，青海省降水少而不均，多年平均降水量291毫米，而且75%的降水集中在6—9月份。空间分布来讲，经济相对发达的湟水流域、柴达木盆地水资源量分别只占全省总量的3.5%和8.4%。

　　二是水资源开发利用不易。青海特殊的地理地貌特征，增加了水资源开发难度，全省水资源开发利用率仅为4.2%。工程性缺水是水安全保障的明显短板。目前，全省具备约43亿立方米的工程供水能力，只占水资源总量的6.8%，水资源调控能力还很弱，区域水资源供需矛盾突出。

　　三是水资源利用效率不高。2018年农田灌溉水有效利用系数为0.499，与全国平均水平0.554有较大差距；农田灌溉亩均用水量482立方米，高于全国365立方米的平均水平；万元GDP用水量91立方米/万元，高于全国66.8立方米/万元的平均水平；非常规水利用占用水总量的0.86%，低于全国平均水平。

　　党的十八大以来，按照习总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水思路要求，青海省委、省政府及各级各部门高度重视节约用水工作，大力推进节水制度建设、节水技术改造和节水载体建设，水资源利用效率和效益不断提升。不断完善节水法规制度体系建设，先后颁布了《青海省取水许可和水资源费征收管理办法》《青海省人民政府办公厅关于实行最严格水资源管理制度的意见》《青海省落实最严格水资源管理制度实施方案》等一系列节水方面的政策方案。

　　通过制度建设，倒逼产业转型升级、经济提质增效，为全面推进节水工作提供了重要指导和支撑。但总体上看，全社会水患意识不强、用水结构不尽合理、用水效率不高、节水主动性不强，用水粗放、浪费严重等现象普遍存在。节水管理实际工作中还存在部门职责不清、资金投入不足、公众参与不够、激励机制尚未有效建立等突出问题。

　　随着经济社会高质量发展的持续推进，水资源约束作用将更加趋紧。节水工作作为一项复杂的社会系统工程，需要用法治来保障，节水规划、总量与强度双控、定额管理、计划用水等相关制度还需要通过地方立法来落实。党的十九大提出实施国家节水行动，青海省印发实施《青海省节水行动实施方案》，对节约用水工作提出了更高要求。节约用水作为应对水资源短缺危机最便捷、最有效的方法，具有较高的社会效益和生态效益。

　　为了进一步明确社会团体、企事业单位和广大公民的节水意识，规范用水行为，鼓励支持先进节水生产技术、工艺流程等大量应用、推广，营造全民节水的良好氛围，表彰节水先进单位和个人，处罚浪费水资源的单位和个人，使节约用水工作更好地服务于全省国民经济和社会的可持续发展，将节约用水纳入法治轨道，实现“有法可依”、“有章可循”，制定出台《青海省节约用水管理办法》十分必要。

　　《办法》起草的总体把握

　　为使《办法》务实、管用、可操作，起草过程中，重点把握了以下四个方面：

　　一是深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，围绕节水优先强化顶层设计。《办法》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕习总书记“3？14”重要讲话精神和“十六字”治水思路，按照国家生态文明建设总体要求，践行“一优两高”重大战略，加强节水顶层设计，明确节水管理机制，科学制定节水管理制度和措施，做好节水各项工作，推动全社会节约水资源，提高水资源利用效率和效益，促进水资源可持续利用。

　　二是坚持问题导向，着力破解节水工作中的难点问题。落实《国家节水行动方案》要求，加快制定地方性法规，完善节水管理。开展节约用水立法前期研究，深入分析青海省节水工作面临的主要问题，如管理体制、节水管理制度、节水规划、用水计划管理、产业节水、城镇节水、非常规水源利用等，分析提出更有效的解决方法措施，在《办法》中予以针对性补充完善。

　　三是贯彻全面深化改革要求，注重发挥好政府和市场的作用。在设计节水制度时，注重强化规划、节水评价、计量统计、取用水户管理等管控措施，建立健全政府节水监管制度，完善节水资金支持、监督检查、节水服务等激励保障政策；同时积极发挥市场机制作用，健全水价、水权交易等节水利益调节机制，引导和鼓励市场主体参与节水，形成全社会主动节水的机制和氛围。

　　四是系统总结节水工作成果，将好的做法和经验制度化、法制化。全面总结省农业农村节水、节水型企业、节水型社会等建设经验，明确农业农村、工业、服务业、城镇等领域高效利用水资源的要求，落实政府、企业和公众节水责任与义务，结合国家对节水的新要求，在《办法》中予以制度化、法治化体现。

　　《办法》的主要内容

　　《办法》共三十五条，分别就节约用水管理体制、节水管理制度、水资源高效利用、激励保障措施等作出规定。

　　（一）关于节约用水管理体制。节约用水涉及各行各业、社会公众，做好节约用水工作，需要在水行政主管部门的组织协调下，各行业主管部门的互相配合、齐抓共管。为此，结合当前国家推进节约工作有关部署，《办法》进一步对青海省节约用水管理体制进行了规定。

　　一是规定县级以上人民政府应当加强本行政区域内节约用水工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展规划，实行节约用水目标责任制和考核评价制度，推进全社会节约用水；乡（镇）人民政府、街道办事处应当做好本辖区内的节约用水工作，推进节水型村镇、节水型居民小区建设；村（居）民委员会应当协助有关部门做好节约用水相关工作。

　　二是规定县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作，制定节约用水政策，组织编制节约用水规划，指导和推动节水型社会建设；县级以上人民政府发展改革部门负责将节约用水计划指标纳入国民经济和社会发展规划，协助水行政主管部门制定节约用水规划和政策，会同有关部门安排节约用水重大项目、提出水价改革方案和建议，完善水价体系；县级以上人民政府城镇节水主管部门负责指导城镇节约用水的有关工作，根据节约用水政策、规划和标准，制定并组织实施城镇节约用水制度和具体标准，会同有关部门组织节水型城市创建工作；县级以上人民政府教育、科技、工业和信息化、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等有关部门在各自的职责范围内依法做好节约用水工作。

　　《办法》进一步理顺了节约用水管理体制，对于下一阶段实施国家节水行动、建设节水型社会具有重要促进作用。

　　（二）关于节水管理制度。节水管理制度是落实节约用水管理的重要保证。为此，《办法》明确了十项制度。

　　一是规定了节水规划制度，省人民政府水行政主管部门会同省人民政府发展改革等有关部门编制省级节约用水规划，市（州）、县级人民政府水行政主管部门，会同同级发展改革等有关部门编制本级节约用水规划或者相关专项规划。

　　二是规定了用水总量和用水强度“双控”制度，建立三级行政区域的用水总量和用水强度控制指标体系，作为区域水资源开发和利用效率的控制红线。

　　三是规定了节水评价制度，促使规划和建设项目高效用水。

　　四是对新建、改建、扩建建设项目节水“三同时”制度作出了具体规定，并要求配套建设节水设施的建设项目，建设单位组织竣工验收时，应当通知有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门参加，从程序上解决了节水评价管理缺位问题。

　　五是对取用水户，由县级以上人民政府水行政主管部门实行计划用水管理。

　　六是对行业用水定额的制订作出了具体规定。

　　七是要求建立用水计量、统计、通报制度。

　　八是加强对取用水户的节约用水管理，并要求对重点取用水户开展用水监控，定期进行用水审计。

　　九是对居民用水推行阶梯水价制度，非居民用水实行超定额超计划累进加价制度,落实农业灌溉用水计量收费等规定。

　　十是落实贯彻“两手发力”方针，在开展水资源确权登记的基础上，推行水权交易制度。

　　（三）关于水资源高效利用。节约用水就是要求农业、工业、服务业等各行业以及用水户在用水的各个环节高效利用水资源。为此，《办法》从七个方面作了具体规定。

　　一是建设节水型农业示范区和节水型灌区，制定农业节约用水实施方案，减少农田、林草灌溉用水损耗；

　　二是建设节水型企业，并要求原料水的重复利用率不得低于国家规定标准，供水企业管网漏损率不得超过国家规定标准；

　　三是严格控制洗浴、洗车、人工滑雪场、人造水景观和娱水场所、宾馆等高耗水服务业的用水定额；四是要求公共机构建设节水型单位，采购列入政府采购清单中的节水产品和设备；

　　五是推进节水型城镇建设；

　　六是具体规定了城镇景观环境节水；

　　七是规定县级以上人民政府应当将再生水、集蓄雨水、微咸水等非常规水源，纳入水资源统一配置，扩大非常规水源利用规模。

　　（四）关于激励保障措施。促进全社会节约用水，除了加强行政管理，建立有效的激励和保障机制也至关重要。为此，《办法》从投融资支持、财政支持、节水服务等方面强化了激励保障措施。

　　一是采取水价调节、财政补助、节水奖励等方式扶持节约用水项目。同时引导和鼓励社会资金、民间资本投入节约用水产业。

　　二是建立健全农业用水精准补贴机制，根据节水量对各用水主体给予奖励。

　　三是鼓励和支持节水服务机构依法开展节约用水咨询、设计、评估等服务。